赵 晴
摘要: 建筑垃圾是城市建设的必然产物，其在被外运和处置过程中造成的尘土飞扬、运输车辆超载或滴漏、偷乱倒等问题“久治不愈”，这些问题给城市管理与居民生活环境带来许多负面影响。对建筑垃圾的行政监管是对建筑垃圾运输处置这一活动的集中控制，也是为了矫正、改善市场机制。笔者分析建筑垃圾运输处置行政监管过程中存在的问题，并在此基础上提出对策建议，以期为行政监管效率的提升提供有益借鉴。
关键词：建筑垃圾 行政监管
建筑垃圾是城市建设的必然产物，其在被外运和处置过程中造成的尘土飞扬、运输车辆超载或滴漏、偷乱倒等问题“久治不愈”，这些问题不仅给居民生活环境带来许多负面影响，而且极易破坏政府威信、损害城市形象、打破社会和谐。建筑垃圾运输处置监管已然成为了政府管理水平的一个重要标杆。此外，随着人民群众对生活环境的要求越来越高，建筑垃圾运输过程中所产生的环境污染和安全隐患问题一直被群众所诟病，满足群众的需求也是政府管理工作的一个重要方向。为了回应上述两个现实诉求，作为城市的管理者与市场的监督者，提升行政监管效率迫在眉睫，对行政监管的研究也成为学术研究的重要领域。
一、我国传统的行政监管存在的问题
我国传统的行政监管主要存在以下问题：一是在监管环节上重视事前审批和事后制裁。在事前审批过程中设立准入门槛，在发现违法现象后予以制裁，从而维护市场秩序与公共利益。然而，监管并非只有事前与事后，事中监管也是非常重要的环节。在中国现有的社会人文基础上，事中监管的缺失更容易打破市场的平衡，引发社会群体对行政监管部门的信任危机。二是监管手段以刚性方式为主，强调“令行禁止”，权利色彩过浓，权利风险点过多，在行政监管过程中这些特点容易成为各类矛盾激发的导火线。此外，行政监管的目的在于维护社会与市场秩序，过多的命令反而扼杀了市场其他主体的相互作用，无法激发市场自我调整的功能。三是在守法的动力上主体积极性不够，过多依赖于行政监管的外部监控。外因要通过内因才能起到一定的作用。对于法制意识淡薄、无视法律底线的市场各主体，光靠行政监管是无法遏制各类违法现象的产生的。只有让市场主体从自己做起，相互约束，才能使整个市场环境有所改观。四是在秩序的形成上倚重于政府或行政机关
[1]，监管主体单一。从市场监管参与度来看，各行政监管部门是市场监管的主力军，但作为市场的主体，企业对于自己的监管力度还不够，尤其是近几年食品安全事件、垃圾偷乱倒事件频发，更折射出企业自律的严重不足。此外，市民群众、行业协会等参与监管的积极性也不高，信息技术运用与监管的覆盖面还有待提升。
二、我国建筑垃圾运输处置行政监管的现状
建筑垃圾运输处置是指建筑垃圾排放、运输、中转、消纳的各个环节
[2]。它属于行政监管范畴，也是特殊的行政审批。在对于建筑垃圾的行政监管过程中，涉及了多个行政部门，主要分工如下：绿化市容管理局渣土管理部门负责发放行政许可文书与建筑垃圾和工程渣土运输车辆处置证；建交委负责监管出土工地（出土工地现场管理、视频监控系统等）；公安局负责监管运输车辆及驾驶员（车辆年检、超载、驾驶员信息等）及车辆行驶路线；城管执法负责监管运输车辆行驶过程中擅自运输处置、车辆滴漏、无证上路等；建交委和市容绿化管理局共同管理消纳（中转）点；质量技监局负责运输车辆新技术标准的研发；市政府法制办、建设管理委员会、绿化市容局共同负责相关制度的拟定和规定的修订；环保负责工地施工期间环境指标的监测。
上述监管职能看似覆盖了各个环节，但建筑垃圾偷乱倒、渣土车运输过程中的滴漏或扬尘等现象一直屡见不鲜，尤其是2016年被媒体曝光的“苏州太湖西山事件”和“南通海门事件”，又将“如何治理建筑垃圾运输处置”的问题推到了风口浪尖。究其原因，建筑垃圾运输处置监管还存在以下问题：
一是监管程序性文件缺失。我国《行政许可法》只针对行政许可的内容和程序作了详细的规定，对于后续的监管，虽有明确监管的权利，但监管的程序性规定并未加以规范
[3]。在对建筑垃圾的监管过程中，各部门仅是针对自己的职权范围行驶一定的职责，“分段管理、条块割据”，“信息不透明也不互通共享”
[4]，一旦发生行政许可后的屡次违法行为，各行政监管部门就容易因缺乏行之有效的联动机制而无法遏制违法行为的再次发生，使监管效率大打折扣。
二是行政监管中的抓手太少。对于没有执法权的行政管理部门，在实施监管的过程中容易因抓手少而增加监管难度；对于执法部门来说，事后执法仅是以处罚代管，对于过程的监管才是预防违法违规的重中之中，然而执法部门的监管仅局限于事后监管，事前事中若发现隐患，也无有力的“抓手”予以制止。
三是监管方式以静态监管为主，信息技术配备不足。对于建筑垃圾运输处置的监管主要以审批时的纸质资料审核和事后监控或GPS记录的查看为主，时时的动态监管力度不够，监控探头、移动监控设备配备也不足。
四是监管体系仍需完善。监管制度的缺失、监管主体的单一化、监管方式落后、社会群众参与监管的积极性不高••••••这些都导致了监管效果不佳、监管体系。
三、对策建议
为了加强对建筑垃圾运输处置的监管，减少建筑垃圾运输处置过程中的违法现象，规范行业行为，提高监管效率，改善人民的生活环境质量，笔者从行政监管领域出发，提出以下对策建议。
一是政府发挥元治理作用。政府作为元治理主体，在远景规划、规则制定、目标确立、行动协调等方面促进自组织和治理主体的发展中有着不可推卸的责任
[5]。为了打破目前的部门壁垒、信息孤岛等问题，政府应从整体性治理的视角出发，以协同治理为手段，重新整合部门、明确职能分配，以信息平台共享与透明为载体，建立部门间的联动机制、制定部门联动的程序化文件，推动行政监管尤其是联合监管程序的法制化与长效化。
二是充分利用数字化信息技术。除了常规的建筑垃圾运输车辆的GPS轨迹监控外，还可在建筑工地周围及易造成偷乱倒的地点增加视频监控，监控运输车辆违法行为。此外利用APP技术，可以将建设工地、处置场所、各行政监管与执法部门的数据平台信息相结合，从产生地到消纳点，运输车辆每个动态环节都由APP记录下来，确保信息真实、公开与透明，不仅能有约束违法行为，而且还能与卸点付费机制相结合，大大遏制恶性竞争等导致市场失灵的现象发生。
三是监管主体多元化。行政监管的根本目的在于让市场主体和社会主体形成自觉的守法意识和自律机制，这一意识和机制的形成，应从行政监管这一外控式的手段转变为培育和激发市场主体和社会主体守法的动力机制，也就是让企业自觉尊法守法、自我约束行为
[6]。首先，企业作为第一责任人，必须成为建筑垃圾运输处置监管中的一员，通过诚信机制的建立，明确企业的社会责任与违信后果，从而约束企业行为，让市场自我净化、良性发展。其次，借助行业协会，对运输企业建立持续追踪、实践性强的考核机制。第三，在市民群众中加大宣传，普及建筑垃圾运输处置的违法行为及举报渠道，提升市民群众的主人翁意识与参与监管的积极性，让违法者成为“人人喊打的过街老鼠”。
[1]杨伟东.广东社会科学[J].行政监管模式变革,2015(1):223-231.
[2]《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》，沪府办〔2010〕50号.
[3]殷飞.科学发展[J].行政许可后续监管的问题与对策,2016(2):66.
[4]曾婧婧,胡锦绣.荆楚学刊[J].行政审批制度改革:演进状况、动阻力及监管再造,2015(8):64-73.
[5]于水,查荣林,帖明.江苏社会科学[J].元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升,2014(4):141.
[6]杨伟东.广东社会科学[J].行政监管模式改革,2015(1):223-231.
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