彭 江（浙江工业大学 政治与公共管理学院，浙江 杭州 310023）

摘要：欧美日等发达国家粮食补贴的历史悠久，经验丰富。文章从国外粮食补贴政策目标、补贴方式、补贴额度与范围三个方面比较、总结和借鉴代表性较强的欧美日粮食补贴的成功做法与先进经验。在此基础上，对现阶段我国建立完善粮食补贴政策得出几点启示。

关键词：发达国家；粮食；补贴政策；启示

农业作为弱势产业，对农业尤其是粮食作物实行补贴是发达国家的通行做法。美国、欧盟、日本等发达国家及组织多年来实行的农业补贴政策已取得了显著成效，颇具代表性，对现阶段我国建立完善粮食补贴制度具有重要启示和借鉴意义。

一、国外粮食补贴政策目标

由于国情不同，各国对于粮食补贴的政策目标也各不相同。美国粮食补贴政策的基本目标是：为全体国民生产并提供数量充足、价格合理的健康粮食食品；为提供这些食物的商业性农场维持一个丰产、繁荣的经济环境；保护中小家庭农场的生存[1]。在这样的目标之下，美国的粮食补贴政策从过去的价格支持，直接补贴与反周期支付到现在的农业风险保障计划，均体现了对农业的生产环境商业环境的保护，以及对粮农收入的保障。

欧盟与美国强调本国的农业生产环境不同，其基本目标一是保障和提高欧盟粮食产品日益增长的出口竞争能力；二是确保农民增收，通过促进农村经济全面发展来确保农民的合理收入与生活水平[2]。在此目标之下，欧盟的粮食补贴支出主要用于直接补贴和扶持产业区域发展两个方面，高额的直接补贴一方面保障了粮农的收入，另一方面降低了粮农的生产成本增强了欧洲粮食在国际粮食市场上的竞争力，扶持产业区域的支出起到了促进农村经济全面发展的作用。与欧盟强调出口能力的政策目标相比，我国粮食补贴政策目标更加着重于国家粮食安全意义上的粮食供给，保证粮食产量的重要性。

与美国和欧盟相比，日本国土面积狭小、耕地面积有限，粮食生产条件极其恶劣，且日本是世界人口密度最大的国家之一，粮食生产一直不能满足国内需求。与此相适应，日本粮食补贴政策也一直以增产为首要目标[3]。 根据日本1999 年通过的《食物、农业、农村基本法》规定，日本粮食补贴政策以保证食品安全、农业可持续发展和振兴农村作为基本目标[4]。此外，日本还追求稻米出口竞争力的提高, 以及国内稻米供需平衡目标的实现。基于上述背景与目标，日本主要推行的是具有保险意义的稻作安定经营政策，从而保障粮食生产的积极性与产量。与日本相比，我国庞大的人口总量对保障1国家粮食供给安全提出了严峻的要求，因此更加强调粮食的生产能力与自给能力。

二、国外粮食补贴政策补贴方式

2012年之前，美国的粮食补贴主要由价格支持、直接补贴与反周期支付构成，该政策实施了较长的时间并取得了良好的成效。在价格支持方面，美国曾经的价格支持措施为“目标价格与反周期支付”政策, 该政策整合了无追索权贷款制度和直接支付制度，价格补贴取决于市场价、固定直接支付额、贷款价格和目标价格之间的差价。当市场价格低于贷款价格时，政府会给予贷款价差补贴；而当市场价格、贷款价差补贴和固定直接支付金额的总和低于目标价格时，政府还会给予反周期补贴来弥补差额；当市场价格高于贷款价格, 但市场价格与固定直接支付金额的总和低于目标价格时，政府给予反周期补贴;当市场价格与固定直接支付金额的总和高于目标价格水平时, 所产生的余额给农民[5]。从曾经的价格支持政策上来看，美国的农业补贴最大程度的保障了农民的利益，保障农民在波动的市场行情中获得稳定的收益。在收入支持方面，美国在2013年之前采取的是只与农户基期产量挂钩的直接补贴政策，属于WTO《农业协定》中的绿箱政策，补贴标准各州统一且固定。

目前，美国的粮食补贴政策主要由2012年开始实施的农业风险保障计划覆盖，取代了曾经的价格支持、直接补贴与反周期支付及相关多项政策。该计划的核心思想是，当农户种植的作物收入低于最近5年平均收入水平的89%时，农业收入风险保障计划才立即启动，为农民提供相应补贴，但总额不超过近五年平均水平的10%[6]。在要素补贴方面，美国主要用税收减免的手段来促进农业机械化现代化，出台有农业机械销售和使用减免税政策，并对农业柴油实行免税。美国的粮食补贴政策多通过立法来推行的，具有极强的强制性。

欧盟的农业政策是第一个以欧盟为主体的针对各成员国的农业政策。欧盟共同农业政策是欧盟成立以来第一个制定者与执行者均是以欧盟为主体的政策，可见农业是各国关心，且最易取得共识的一个领域。欧盟在收入支持方面，采取的核算标准与美国类似，以农户基期拥有的种植面积为核算基础, 属于“绿箱”政策。同时欧盟的直接补贴有种植面积的限制, 由于欧盟并不是单一的国家，因此根据各国情况，限制标准各国不一。而且欧盟大部分作物的补贴率是固定的，每年仅对少数粮食作物的补贴标准作微调。欧盟也采取直接收入补贴方式，作为一个整体，欧盟各国采用了统一的补贴方式，但受经济发展农业发展等实际差异所限，补贴标准不尽相同。欧盟的价格支持与我国的最低收购价较为类似，包括目标价格和干预价格等价格支持方式。其中干预价格是农民出售粮食的最低限价，目标价格是最高限价, 当市场价格低于干预价格时, 农民可获得政府补贴以达到正常利润，当市场价格高于目标价格时, 政府会采取行动来平抑粮价。与美国相同，欧盟的粮食补贴政策是以立法形式来推动的。

日本在价格支持方面主要推行的是稻作安定经营政策，该补贴与过去3年的市场价格挂钩, 补贴方式取决于农户前年确定的合同销售数量，与欧盟、美国以基期面积确定补贴标准的方法不同，日本的粮食补贴政策属于“蓝箱”政策范围。在收入支持方面，日本的直接支

付制度只对土地资源条件较差的农民进行直接收入支付，最为典型的就是土地处于山区或半山区的农民，使山区农民得到与平原农民相仿的生产收益，从而增强各地区农民生产粮食的积极性。日本的农业补贴政策也是通过立法来推行的。

三、国外粮食补贴政策补贴额度与范围

美国的农业风险保障计划补贴力度非常大。从2013年起，美国政府为每个农民平均提供50000美元的保险支持。该计划主要内容为：当农户种植的作物收入低于最近5年平均水平的89%时，农业收入风险保障计划启动，但补贴的上限总额不超过近5年平均水平的10%[7]。该计划同时规定，年收入超过75万美元的农场不能够申请该项保险计划，充分体现了美国农业补贴“雪中送炭”而非“锦上添花”的属性[8]。农业风险保障计划覆盖的作物范围主要有小麦、玉米、大麦、高粱、燕麦、棉花、稻谷、花生、大豆和油料作物。

欧盟为了保证农业补贴政策能够有效地实施，建立了欧洲农业指导保证基金 (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund，简称EAGGF)，农业补贴相关的资金均由它提供。2000-2006年间，欧盟平均每年花费在在农业生产方面的支出为405亿欧元，约合欧盟这六年间平均每年预算的一半左右。2010年，欧盟用于支持农业的支出占总支出的42%，其中直接补贴的份额为31%，另外11%是扶持产业区域的发展[9]。在欧盟有限的预算空间中，农业补贴政策是非常巨额的一笔支出，在2010年约占农业总产值的1/5左右。

日本用于农业补贴的财政支出也十分可观，据经济合作与发展组织（OECD）在2010年的统计，日本农业补贴占据了农业总产值的1/2。而安倍政权上台后，农林水产业的投入力度继续加大，2013年单就农林水产省的预算额便达到了22976亿日元，比2012年增长了5.7%，2014年的预算在2013年的基础上又增加了13.6%[10]。与粮食密切相关的稻作经营安定制度的资金即来源于农林水产省的预算。稻作经营安定制度提供了三种可供农民选择的缴费补贴方式：一是农民缴纳费率为当年稻谷基准价格的2.00 %，政府补贴6.00%，则可以拿到的差额补贴为当年当地市场价格与稻谷基准价之间价差的80.00 %；二是农民缴纳费率为当年稻谷基准价格的2.25 % ，政府相应补贴提高到6.75 %，差额补贴水准为当当地市场价格与稻谷基准价之间价差的90.00 %；三是针对计划外流通农民的补贴方式，农民所需缴纳费率为当年稻谷基准价的2.00%，政府提供补贴4.00 %，则可以拿到的差额补贴为当年当地市场价格与稻谷基准价之间价差的60.00 %[11]。

虽然我国国情及农业发展阶段与发达国家存在较大差异，但发达国家农业补贴政策较为成熟并经过了实践的检验，且政策手段具有内在的相通性，因此从发达国家的粮食补贴经验中可以获得一些重要启示。

（一）粮食补贴的法制化。美国、欧盟和日本的例子说明了虽然发达国家在具体的粮食补贴政策实施方面各不相同，各有特色。但其农业补贴政策均是通过立法推动，保证了农业补贴的稳定性、严肃性与可持续性，有力的保证了农民的利益。因此，我国应该尽快制定与完善立法意旨清晰的农业补贴法律法规，以法律法规的形式扩大农业补贴的规模、提高农业补贴水平，确保政府依法保护农民的利益[12]。

（二）补贴种类的简化与优化。发达国家实行农业补贴历史悠久，其补贴种类也经历过“易增难减”的阶段，但该问题已得到了较好的解决。以美国为例，从2013年的《农业改革、食物与就业法案》中可以看出，美国的农业部近期在致力于减少并优化补贴种类（拟逐步减少超过100个补贴项目与授权事项），并填补政策漏洞以使财政资金用于真正从事农业的人身上，相比曾经的价格支持和反周期补贴，农业风险保障计划更是化繁为简，从收入的总量上进行保障。这两点同样是国内的粮食补贴政策所需要注意的。

（三）重视补贴效率，保护弱势群体。据OECD2010年的统计数据显示，日本农业补贴占据了农业总产值的1/2，欧盟的约占1/5。而我国农业补贴占农业总产值也不低，以浙江省为例，2012年，浙江省“三农”支出高达农业总产值的83%。可见，我国农业支出的效率存在着很大的提升空间。同时，农业补贴应向在农业生产中盈利能力较弱的群体倾斜，如日本重视对山区或半山区土地较为贫瘠的农民的补贴，保障生产资源处于劣势的农民的利益，从而提高全体农民耕种的积极性。美国的农业风险保障计划也仅针对年收入75万美元以下的农场。可见发达国家的农业补贴政策深刻反映了财政支出的保障作用。

（四）保险类工具的使用。美国和日本均十分重视保险型政策的使用。美国将与粮食相关的价格补贴、收入补贴等多种政策全部整合到农业风险保障计划下，根据近五年的平均利润来确定理赔门槛，帮助农民应对市场和气候所带来的风险，从而获取稳定的收入。日本的稻作经营安定制度实质上也是一种保险性政策，同时农民可以根据自身情况及对风险的预计选择适合自己的方案，从而获得较为稳定的收益。此类政策不但提高了农民应对风险的能力，而且保障了农民从事农业生产的获利能力，既避免了WTO《农业协定》中对黄箱政策的限制，也克服了发达国家早期所采用的与产量不挂钩补贴政策对农业生产激励不足的缺点，值得我国借鉴。

参考文献：

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[12]马述忠,冯冠胜.健全农业补贴制度[M].北京：人民出版社,2010.

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