摘要：200海里以外大陆架外部界限的划定，对于沿海国在《联合国海洋法公约》奠定的新的世界海洋秩序中的地位和意义举足轻重。经联合国大陆架界限委员会对澳大利亚划界案审议并通过划界建议书后，使澳大利亚成为了世界上第一个能够依据国际法而使本国大陆架得以延伸至领海基线200海里以外的国家。澳大利亚划界案是迄今提交的最为复杂的划界案。澳大利亚在划界案从准备至结束的整个过程中所体现的高超的技巧、务实的态度、与周边国家的协调、充分的数据、灵活低调的外交策略等等，为其它正在准备提交划界案的国家，尤其是海洋划界困难重重的中国，提供了十分宝贵的科学和法律实践。

关键词：  澳大利亚；大陆架界限委员会；200海里以外大陆架；外部界限；划界案

 

澳大利亚[1] 是继俄罗斯[2] 和巴西[3] 之后第三个根据《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）向联合国大陆架界限委员会[4]（以下简称“委员会”）提交200海里以外大陆架划界案的国家，涉及面积337万平方公里。委员会经过3年多的审议，于2008年4月9日通过划界建议书，澳大利亚获认可的面积高达256万平方公里。当然，获得委员会的认可只是一个必要条件，争议区域的200海里以外大陆架，除须经委员会审议、认可外，还要与海岸相向或相邻国家协议划界，或者提交国际司法或仲裁机构才能最终确定。我国学者傅崐成、高健军、贾宇、薛桂芳等曾对200海里以外大陆架划界进行过深入、细致的研究，本文拟结合发达国家的最新研究成果，对澳大利亚划界案作一简要回顾及粗浅评述。

2004年11月15日，澳大利亚根据《公约》第76条第8款以及《公约》附件二第4条通过联合国秘书长（以下简称“秘书长”）向委员会提交划界案，恰好是《公约》最初设定的划界案10年提交期限的最后一天。联合国通过海洋事务和海洋法司（以下简称“海法司”）官方网站同日发布大陆架公告，[5] 并声明：本公告分发给联合国所有成员国，包括《公约》缔约国……对划界案审议完毕后，委员会应按照《公约》第76条对澳大利亚提出建议。澳大利亚在这些建议的基础上划定的大陆架界限应有确定性和约束力。[6]

澳大利亚根据《公约》向委员会提交的划界案涵盖阿尔戈、澳大利亚南极领地、大澳大利亚湾、凯尔盖朗深海高原、豪勋爵海隆、麦夸里海岭、博物学家深海高原、南塔斯曼海隆、三王海岭、沃勒比和埃克斯茅斯深海高原等10个分立的海洋区域的200海里以外大陆架的外部界限。秘书长按照《大陆架界限委员会议事规则》[7]（以下简称“《议事规则》”）散发澳大利亚大陆架公告和公布划界案执行摘要后，招致来自8个国家的反应，美国、俄罗斯、日本、荷兰、德国以及印度等6国反对澳大利亚建立其南极领地大陆架的可能性，东帝汶民主共和国和法国则声明委员会的建议不得妨害其与澳大利亚之间的海洋划界。委员会2008年4月9日通过对澳大利亚划界案的建议书后，印度尼西亚也提交了照会。

澳大利亚划界案的最初审议列入了委员会2005年4月4~22日在纽约举行的第15届会议的临时议程中。委员会根据《公约》附件二第5条和《议事规则》第42条成立了审议澳大利亚划界案的7人小组委员会。[8] 小组委员会在委员会第16、17及18界会议上以及闭会间隙，对澳大利亚划界案进行了详细审议。为答复小组委员会的询问并说明相关事项，小组委员会与澳大利亚代表团之间举行了多种形式的会议。小组委员会在委员会第19届会议期间的2007年3月28日提交了全部建议。委员会对小组委员会的建议进行讨论后，决定推迟到第20届会议通过。但第20届会议期间委员会的成员经选举后发生了部分变化，[9] 加上委员会内部对关键事项（如洋脊问题）的分歧，对澳大利亚划界案的建议再度被推迟。在委员会21届会议期间的2008年4月9日，委员会以14票赞成、3票反对和1票弃权的正式表决结果，通过了对澳大利亚划界案的建议。按照《公约》附件二第6条第3款，该建议以书面形式递交了联合国秘书长和澳大利亚。

按照《议事规则》附件三第5部分第11（3）款，[10] 秘书长在委员会核可建议后公布了建议的摘要。[11] 摘要指出，负责审议澳大利亚划界案的小组委员会在第15、16、17、18、19及20届会议上以及届会闭会间隙审议了该划界案。小组委员会共举行了24次会议并向澳大利亚代表团提出了18个书面问题，澳大利亚代表团向小组委员会提供了71份文件和24张演示幻灯片。委员会在第20、21届会议上审议了对澳大利亚划界案的建议。根据澳大利亚关于南极洲问题的照会[12] 中向委员会所提的要求，委员会决定不审议澳大利亚划界案中的2号区域（澳大利亚南极领地区域）。摘要重申，委员会对澳大利亚划界案的审议是根据《公约》附件二和第76条中的授权，委员会的建议是基于澳大利亚在适用第76条时所提供的科学和技术数据。委员会的建议只涉及《公约》附件二和第76条的相关问题，不会妨害国家间的海洋划界、适用《公约》的其它部分以及任何其它条约。

澳大利亚的岛屿约12000个，编制划界案的工作量可想而知。为赶在2004年11月15日原始截止日期之前提交划界案，澳大利亚1994年批准《公约》后不久就开始准备。一个包括外交和外贸部、总检察长部、澳大利亚地球科学局以及澳大利亚皇家海军水文局、环境和文化遗产部以及澳大利亚水道测量局在内的核心团队应运而生。澳大利亚地球科学局和水道测量局在划界案的准备过程中起主导作用。两局在世界大洋的一些最偏僻和荒凉的区域先后进行的17次海洋调查，共获得约70万公里线路的数据。这些大量的水深、地震反射、重力以及磁力数据为澳大利亚划界案提供了必要的水深和沉积厚度数据的支持，并极大增进了对澳大利亚外围海洋管辖区域的地质和潜在资源的了解。

耗资约80亿美元的划界案的庞大规模体现了付出的巨大努力：80本卷宗的868个独立文件总计约19000页、116幅 A0海图和水文地理图以及331幅地震剖面图，如果首尾相连这些图可达约1.5公里长；200海里以外大陆架外部界限的定点总计约4200个；为了便于委员会提高效率，10个分立区域中的每个区域都配有自身的地理信息系统（GIS），以帮助整合相关信息；提交时由两个独立的航班发往纽约，重约900千克。收到委员会的建议标志着一个长达15年的项目最终完成，其中包括8年的海洋调查、4年的编制以及委员会审议时与其3年的互动。委员会对澳大利亚划界案中涉及大陆边构造和海底特征等问题的处理方法已经建立了重要的先例，为仍在准备划界案的国家提供了宝贵的实践。

委员会2008年4月9日正式通过的对澳大利亚划界案的建议，表明《公约》第76条是行之有效的，而且对委员会推进200海里以外大陆架的定义起着重要作用。除与澳大利亚南极领地相关的68万平方公里外，9个区域中的7个经一些轻微的修订后得到确认（参见图1）。另外两个区域确认的面积略有减少（主张面积的约3％）。[13] 委员会通过的建议意味着澳大利亚海洋管辖范围的外部界限绝大部分将到位。澳大利亚被认可的额外256万平方公里200海里以外大陆架，是法国面积的5倍，德国的7倍，新西兰的近10倍，约与西澳大利亚的面积相同（参见表1）。至此，澳大利亚能以占地球表面积3.8％的海洋、9.1％的陆地以及陆地和海洋合计5.4％（约2745万平方公里）的地位，与美国和法国一起列世界海洋管辖面积的3强。

    

委员会2008年4月通过了对澳大利亚划界案的建议后，在澳大利亚国内外引起强烈反响。澳大利亚工业、旅游和资源部部长M. Ferguson认为，这对澳大利亚开发近海潜在资源及保全海底海洋环境的能力是一个重大的推动，它表明了澳大利亚在海洋法律事务方面有效参与的成果，也表明了与联合国及其机构建设性合作带来的真正和切实的利益。澳大利亚地球科学局局长N. Williams认为，它是一项通过澳大利亚地球科学局的海洋法项目进行的、集15年之大成的尖端之作，该项目团队体现的奉献精神和持续的进取，给澳大利亚带来了不可思议的成果。澳大利亚石油生产和勘探协会会长B. Robinson认为，澳大利亚的海底领土的延伸意味着在一个更大的画布上，当代的澳大利亚人可以绘制自己的资源和能源远景，前景是非常令人振奋的。澳大利亚国立大学教授D. Rothwell认为，澳大利亚特别敏感在南大洋的主张，包括澳大利亚南极领地、赫德和麦克唐纳群岛以及麦夸里岛，政府已对潜在的争议提前充分做好了准备，并巧妙地回避了南极问题。

媒体上也不乏反对的声音。俄罗斯政治研究中心的德米特里•叶夫斯塔菲耶夫指出，应该宣布委员会的建议是个非法决定，会产生史无前例的危险后果，并应该要求秘书长对此作出合理的解释。他认为，更糟的是更大规模的重新瓜分世界的大门即将开启，南极的先例很有可能被运用在北极，这将引发一场围绕北极资源的全球战争。

在委员会网站上向全世界公开的澳大利亚划界案的执行摘要是所有提交的执行摘要中内容最为全面完整、透明度最高且已在国际范围内公开发行的出版物（国际刊号ISBN 1920959262），[16] 表明了澳大利亚有信心面对来自各方对其划界案的质疑。执行摘要包括长达49页的主文、两个附录以及一个附件。执行摘要以两种形式提供以适当比例尺绘制的海图21张，并另行提供A0纸幅海图。第一张为总图，10个区域各有两张示意图，一张显示200海里以外大陆架的外部界限线和范围，另一张显示外部界限的定点的位置和援用的第76条规定。附录包含4200多个定点的坐标，附录一[17] 各点坐标以度-分-秒制给出，附录二[18] 相同点的坐标以十进制给出。用于确定每一定点的第76条规定以及相邻定点间的距离，在两个附录中均予以说明。附录二更精确，因为它精确到8位小数，意味着最大可能的圆整误差仅为0.7毫米左右，而附录一的秒位只精确到4位小数。任何定点在这两套坐标中如有差异，则采用距离领海基线较远的坐标以使其外部界限最大化。

执行摘要还透露，协助澳大利亚编制划界案的委员会委员，是澳大利亚地球科学局专家P. A. Symonds。 在10个区域中，3个（澳大利亚南极领地、凯尔盖朗深海高原以及三王海岭）受到澳大利亚与另一海岸相向或相邻国家之间的未决大陆架界限划定问题的影响。但根据《公约》第76条第10款[19] 和附件二第9条[20] 的规定，整个澳大利亚划界案并不妨害待决的划界问题。附件[21] 是一份递交给联合国秘书长要求委员会对划界案中涉及澳大利亚南极领地区域“暂时不采取任何行动”的外交照会。根据澳大利亚《1983年档案法》的脱密程序，划界案的主文将在2035年后可供研究人员索取。

澳大利亚是世界海洋大国，四面环水，海洋权益对澳大利亚的发展至关重要。为此，澳大利亚积极参与与其海洋利益密切相关的国际活动，在联合国的三次海洋法会议中，澳大利亚发挥了突出的作用。“自然延伸”原则在海洋划界领域占主导地位时期，澳大利亚积极实践该原则，在与印度尼西亚的海洋划界中取得了相当的优势和利益。随着“自然延伸”原则的衰退和“等距离—特殊情况”原则的兴起，澳大利亚一方面在某些区域巧妙地避开后者，辅之以务实的互惠主义，以金融换主权，采用临时过渡性的合作安排换取搁置争议（如与东帝汶之间的安排），另一方面又在另外一些区域频繁的利用这一原则（如凯尔盖朗深海高原、三王海岭及澳大利亚南极领地等区域）与利益相关国划分海洋权益。最值得一提的是澳大利亚还灵活地首创水体和海底边界分离的方式解决海洋争端。这些做法无不显示澳大利亚的一种以主人翁意识积极推进海洋法的发展和实践的姿态，且在实践中得到了极高的回报。

《公约》是1994年11月16日对澳大利亚生效，因而2004年11月15日是澳大利亚提交划界案10年期限的原始截止日期。[22] 2001年5月第11届《公约》缔约国大会决定将提交划界案的截止日期更改为2009年5月13日。[23] 澳大利亚本可以享受上述待遇，但在回复海法司询问提交日期的照会中澳大利亚仍打算按原10年期限提交划界案。澳大利亚的做法并非自作聪明，其背后有着深刻的利益博弈。首先，科技进步有可能使旧数据到2009年时变为不再被广泛接受的次优数据，提交国不得不投资昂贵的新数据采集和重新计算边界；其次，划界案的编制需要长期规划，包括对大量关键的科学和法律方面技术专长的维护，间断性可能意味着由于关键工作人员的脱离而使政府失去这种技术专长；再次，缔约国大会对10年期限的更改并不完全符合修订《公约》的相关规定，只是一种假定的功能等同，这种更改不能约束随后加入或批准《公约》的任何国家，[24] 如果在《公约》界定的原始期限之外提交划界案则有可能会遭到它们的挑战。很明显澳大利亚采取了安全系数较高的策略。

澳大利亚划界案的一个突出特点是大量利用“海底高地”条款确定外部界限。洋脊问题（认定洋脊的性质）是执行第76条的一个棘手的核心问题。[25] 沿海国选择2500米等深线外100海里规则时（前提条件是仅适用于海底高地），大陆架就有且仅有可能超过350海里。澳大利亚利用其在海洋地质领域的优势极力将相关的洋脊都作为海底高地处理，利用2500等深线外100海里规则扩展大陆架。澳大利亚代表团团长B. Campbell在介绍划界案时就地质连续性概念强调了《公约》第76条第6款的解释和适用问题，也正是出于这个目的。

另一个突出特点是，为了尽量将大陆架纳入国家管辖范围，在建立公式线和制约线时，相邻各定点间的距离设置得非常短（有的甚至不足1海里），以便尽量减少定点间按《公约》规定必须使用直线（非弧线）连接而造成的面积损失。由于《公约》只限定定点间的最大距离为60海里，上述做法并不违反《公约》。[26] 而另一方面，在处理第76条定点与200海里界限线相连时，澳大利亚则是将该距离尽量设置为60海里，以便将更多的大陆架面积包括在内。这种做法的弊端就是可能将端部定点与200海里线连接区内未被充分数据证明的面积纳入沿海国申请的200海里以外大陆架区域。由于《公约》和《大陆架界限委员会科学与技术准则》[27]（以下简称《准则》）均未做出严格规定，且连接区数量有限，加之连接线还要受60海里长度限制，委员会对沿海国钻这点“小”空子无法也不应过分计较。

第三个特点是，成本较高的沉积厚度公式（爱尔兰公式，即第76条第4（a）（1）款）在确定澳大利亚南极领地区域的200海里以外大陆架的外部界限中发挥了主导作用，但其它区域的绝大部分外部界限是根据经济实惠的大陆坡脚外60海里公式（海登堡公式，即第76条第4（a）（2）款）确定的。

1959年《南极条约》[28] 以及之后与之相关的国际公约组成的南极条约体系[29]，与1982年《联合国海洋法公约》的冲突尚处在调和之中，国际社会和国际法均未对南极大陆和南极区域[30] 的法律地位作出最终明确的界定，且南极条约体系内部各条约之间对于各国在南极区域权利、义务的规定也有冲突之处，目前只是采取一些诸如冻结、延缓等限制措施来维持现状。澳大利亚正是利用这一有利时机巧妙处理了其涉及南极区域的大陆架。

南极是南极申索国和非申索国极为敏感的国际问题。南极条约体系内外的其它国家普遍不承认南极申索国对南极大陆的领土主张。南极区域得以维持现状的最核心的因素是1959年《南极条约》第4条[31]。澳大利亚将其本土之外的南极领地区域纳入划界案，是为了保持与以往一致的做法，[32] 以表明其在南极大陆作为一个主权国家的地位。澳大利亚对其划界案中涉及南极问题的处理体现了高超的外交技巧，既为2004年划界案缓解了一个重要障碍，又为有朝一日争取南极权益做了相当恰当的铺垫，这是一个相对安全又发人深省的策略。澳大利亚对其划界案中2号区域（澳大利亚南极领地区域）可能招致的异议早已作出预料，在提交划界案时作为附件向联合国秘书长递交了一项照会，请求委员会暂不对其划界申请中涉及附属南极的大陆架部分的信息采取任何行动。此举达到了产生相对温和反应的目的。

美国、俄罗斯、日本、荷兰、德国和印度在各自随后的照会中主要重申各自关于不承认任何国家对南极的领土主张，因此也不承认任何国家对南极大陆以外并邻接南极大陆的水下区域的海床和底土的权利。但上述6国中除日本之外的5国还明确表示赞赏澳大利亚要求委员会暂不审议该部分的做法，单从这一点就看出澳大利亚的南极外交政策是有相当回报的。与澳大利亚南极领地接壤的法国、新西兰[33] 以及挪威未就此问题表态，这种反应是心照不宣的，原因是3国日后会面对同样的局面，静观国际社会的反应再伺机争取权益不失为上策。澳大利亚划界案2号区域涉及的68万平方公里200海里以外大陆架虽然暂未被认可，但这不是澳大利亚对其适用《公约》第76条的任何缺陷，而是国际社会围绕南极领土主权的争论暂无明确结论的后果。

澳大利亚花费巨资收集支持其南极领地200海里以外大陆架主张数据的目的，既可以看作以相对较小的代价为子孙后代保留了维护主权的余地，[34] 也可以被认为，澳大利亚在向世界其它国家释放这样的信号，即《南极条约》第4条不能解决关于南极主权的不同观点之间的分歧，南极条约体系维持的稳定已跟不上时代发展的要求，需要对《南极条约》作出新的解释。澳大利亚身先士卒提交其南极领地数据的另一个重要原因是，最大限度地加强自身的地位以避免在其它申索国的后续行动中处于不利局面，即使委员会暂不审议澳大利亚南极领地数据，澳大利亚的主张亦可持续下去，直到问题解决。澳大利亚对其划界案中2号区域的技术准备与其它区域一样充分，可以断言，只要国际社会和国际法对南极问题稍有松动，澳大利亚会毫不犹豫抓住时机实现其在南极区域的利益。

澳大利亚划界案中的另一个敏感问题是澳大利亚的两处次南极岛屿赫德和麦克唐纳群岛以及麦夸里岛的200海里以外大陆架，即划界案的4号和6号区域。[35] 两处的部分200海里以外大陆架均侵入《南极条约》界定的南纬60°以南的南极区域（4号区域较多，6号区域较少），[36] 其中，赫德和麦克唐纳群岛的200海里以外大陆架还直接延伸到南极大陆的200海里界限。这明显与《南极条约》第6条发生冲突，[37] 但委员会还是审议并绝大部分认可了这些区域，而且各国并未对此提出明确异议。

分析背后的原因有三点。其一，澳大利亚认为能够支持其立场的最重要的国际法依据是南极条约体系众多公约中的《南极海洋生物资源养护公约》的第4条[38]，该条肯定了《南极条约》第4条，即冻结讨论南极区域的主权问题，但同时承认沿海国对南极大陆附属海域行使沿海国的管辖权；其二，澳大利亚采用了声东击西的策略，一方面，明知涉及南极大陆的大陆架即使提交也不会被审议，还不如借此机会展现国际姿态主动提出不要求委员会审议，事实上还博得了一些大国的赞赏和委员会的好感，把国际社会的注意力都吸引到其划界案的2号区域，另一方面，对4、6号区域涉及侵入南极区域的问题避重就轻、只字不提，把国际社会可能产生的异议尽可能降到最低，澳大利亚清楚，哪怕有一些学者看到了这个问题，但只要没有国家层次的明确异议，委员会不会轻易插手，况且委员会中澳大利亚籍的委员在委员会颇具影响力；[39] 其三，尽管国际法为平衡国际社会各成员的利益而对“争端”尽量给出宽泛的定义，但由于赫德和麦克唐纳群岛以及麦夸里岛的主权不存在问题，大陆架界限委员会作为一个技术机构很可能只承认由提交国或其它国家明确提出的争端，[40] 委员会的注意力自然集中到了诸多国家在其照会中涉及到的南极大陆本身的主权问题，而不愿过多关注各国未明确提出异议的次南极岛屿赫德和麦克唐纳群岛以及麦夸里岛侵入南极区域的200海里以外大陆架，采用了顺水推舟的做法，这样做对其它国家显然不公平。

从澳大利亚划界案中南极、次南极问题的处理结果我们再次体会到，作为调节国际社会成员（国家）间意志的“软法”[41] ——国际法的伸缩性是相当大的。换言之，对国际法的谙熟并能有效地利用其伸缩性可能会为当事国争取到更大的国家利益，这是摆在包括中国在内的世界各国面前的极为现实的问题。

澳大利亚与邻国的海洋边界只占澳大利亚海洋总界限的28％（如果不考虑南极专属经济区，比例为34％），而大部分界限由澳大利亚领海基线外200海里界限组成，所以正常基线在其海洋边界中仍起重要作用。由于测量领海宽度的基线同时也是大陆架和专属经济区外部界限的基准，正常基线的自然变化或移位势必会引起《公约》界定的领海、专属经济区及大陆架范围的变化。陆地江河入海口淤泥的不断堆积（缓变）、沿岸海底火山的大规模喷发（剧变）等情况均可导致正常基线（低潮线）的向海推移，从而导致领海、专属经济区及大陆架范围的延伸。这对执法当局管理和维护基线和界限方面是一个重大挑战。《公约》及委员会的《议事规则》、《准则》等法律文件均未规定划定后的大陆架的外部界限能否由于基线发生变化而更改。因此，在交存划定后的大陆架外部界限的海图和坐标时随附一项保留更改权利的照会是十分必要的，这样便有利于避免发生上述情况时国家海洋利益的损失。但澳大利亚在领略其海洋国土瞬息猛增的惊喜之余似乎并未重视这一点。

澳大利亚划界案整体的规范性、详实的科学数据以及对国际法的谙熟也是其成功的重要支柱，每一项定点坐标、每一幅海图……都渗透着国家的倾力投入以及澳大利亚相关各部门的通力合作。澳大利亚划界案之所以基本上被委员会认可，重要的原因之一就是务实地处理了与周边国家的海洋纠纷，其中不乏独创之举，中国可以从中汲取有益的成分。由于争端的起源、背景各不相同，对手的策略也在变化之中，我们更应审时度势、知己知彼。实践证明，千篇一律地用一种方式处理纠纷，往往会付出较大的成本。中国需要从国家层面对海洋战略、海洋政策重新全面评估，从历史性权利和全球战略的视角提出中国未来海洋权益的目标和对策，用更加灵活的手段来处理东海、南海的海洋争端，最大限度地争取我们的海洋权益。我国海洋地质、海洋法律方面的智力资源尚有潜在的开发价值。中国2009年5月11日已正式提交东海200海里以外大陆架外部界限的初步信息，下一步就是提交真正的划界案，我们应未雨绸缪，从各方面做好应对大陆架界限委员会、《公约》缔约国以及东海、南海周边海洋邻国的准备。

 

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